清理小产权房的正道

2018年08月02日 来源:

清理小产权房的正道

国土资源部传来消息:年内要清理小产权房。于是对小产权房又掀起一片挞伐声。小产权房有何过错,该如何治理?这要从小产权房的来历说起。

小产权房的来历

年推行家庭联产承包制的同时,也释放了农村剩余劳动力,一部分劳动力进入乡镇企业,使乡镇企业异军突起,一部分劳动力进城务工经商,于1985到1989年掀起了农民外出就业高潮。1989年进城务工经商的农民工就达到3000万人;另外上世纪八九十年代实施沿海发展战略

清理小产权房的正道

,大批中西部城镇居民也到东部谋生就业。流入城市的两种人口1996年底达到7222.6万人。

大量农民工和外来人口进入城市,但是城市并没有给他们准备好住房。这时城市规划的规模只考虑城市户籍人口,而农村倒是允许农民和城镇居民建房的。1982年《村镇建房用地管理条例》规定:回乡落户的离休、退休、退职职工和军人,回乡定居的华侨以及集镇内非农业户经过批准都可以在农村取得宅基地建房。1988年版土地管理法第41条也允许城镇非农业户口居民使用集体土地建住房,只不过要限制面积、经过审批和有偿使用。起初大部分农民工租住城郊农民的闲置房,很快闲置房不够住了,于是农民,有的是农民集体,抓住商机自发地建造租赁房或商品房来满足农民工和外来人口的住房需求。所用土地有农民自家的宅基地、有集体的建设用地或留用地(征地时留给农民集体允许自行开发的土地),有的占用了耕地;也有的使用名义上已收归国有但未办征地手续、村民并不认可的国有土地(如深圳),并兴起了基于集体土地的房屋租售市场。

这些变化的实质,是在集体土地上自发地创设了意定的(当事人双方合意确定的)建设用地使用权(相当于大陆法系的地上权、英美法系的开发权),并形成集体土地的房地产市场。它提高了集体土地的利用效率,增加了农民集体财产性收入,解决了农民工和外来人口的住房问题,促进了农村城镇化,对农民集体和社会都有好处。按制度经济学理论:制度不均衡将产生新的获利机会,为得到获利机会带来的好处,新的制度安排就会创造出来。这与在集体土地上设立承包经营权、推行联产承包制和乡镇企业崛起同样,是集体土地使用制度又一个成功的诱致性产权制度变迁。

然而,这种自发意定的集体土地的建设用地使用权和土地市场,被1998年土地管理法第四十三条、第六十三条取缔了。土地管理法的考量是:1985年、1992到1993年出现两次耕地减少高潮,为保护耕地保障粮食安全必须严格控制建设用地,因此规定了一套严格的土地用途管制制度:禁止集体土地使用权出让、转让或者出租用于非农建设;任何单位和个人进行建设必须使用国有土地;并由政府垄断建设用地的供给,按规划和计划配置土地资源、确定每块土地的用途。

1999年的国办发39号关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知,明令禁止农民住宅向城市居民出售、禁止城市居民占用农民集体土地建住宅。由此,构成由政府垄断土地供给、开发商垄断房屋供给的垄断性房地产市场。于是,业已普遍出现的农民集体出让、出租建设用地使用权的行为成了以租代征的违法行为;在集体土地上修建的、产权被乡镇村政府认可但国家法律不认可的住房成了所谓小产权房。大量已经合意签订的房屋和集体土地建设用地使用权、宅基地使用权租赁、出让合同成为无效合同,集体土地房地产市场被打入地下,成了隐形市场。

但是,法令的力量敌不过市场经济规律。随着城市化的快速发展,城镇常住人口的住房需求激增,而对城市住宅用地的过度垄断以及货币流动性过剩和低利率、负利率使2004年以后房地产价格飞涨。广大居民买不起房,廉价的小产权房受到青睐,更刺激了小产权房的开发。小产权房不但禁而不止,反而愈建愈高级,不仅为农民工、中低收入居民提供廉租、廉价房,还为高收入阶层提供高档房、第二居所。1995年到2010年小产权房建筑面积累计超过7.6亿平方米,大约相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%(任志强,2012);北京2007年在售楼盘中18%是小产权房(中大恒基市场研究中心调查);深圳市城中村原村民自建的小产权房(注:深圳称为国有土地上的违章建筑)35万幢,占全市住房总量的49%,占到出租屋市场份额的70%左右(张曙光等,2009)。小产权房遍地开花,难以控制,因而造成目前不得不清理,又难以清理的局面。

开放小产权房和禁止小产权房的利弊

小产权房有什么过错,必须封杀、清理呢?各方陈述了一些理由,我们略作辨析:

1.小产权房建设脏乱差,需要封杀。小产权房都是农民个人或集体决策修建的,往往考虑个人或集体利益多,考虑城市整体利益少,因此所建房屋建筑密度很大,盖成许多握手楼,挤占了公共设施用地和绿地,环境质量差,与城市规划不相容。这些情况确实存在,但不完全如此,有些村镇是规划得很好的,如北京郑各庄、高碑店。即便如此,加强村镇规划管理可以解决,不能成为全面禁止小产权房的理由。

2.小产权房乱占耕地,不利于保护耕地。不是所有小产权房都有此问题。许多小产权房是建在宅基地、集体建设用地、留用地上的,没有占用耕地问题,应该允许,不应禁止。再说,城镇常住人口年年增加,城市规模年年扩大,占用耕地是必然的。目前政府为建设3500万套保障房,也在大量征收耕地、储备土地,为什么只许政府征收耕地建保障房,而不许农民集体使用耕地建廉租、廉价房呢?这个道理说不过去。面对当前廉价房、廉租房紧缺的状况,一旦开放小产权房,肯定会出现大占耕地建房的情况,但这种情况不会持久,市场自有市场的调节规律,到住房建设供需均衡时就会停止。所以问题实质并不在于占用耕地,而是在于突破了政府控制乱占耕地。解决这个问题,将小产权房建设占用耕地列入土地利用规划、计划即可,不应当以此作为封杀小产权房的理由。

3.小产权房打乱了房地产市场秩序。说小产权房打乱了房地产市场秩序,这才是政府要封杀小产权房真实的理由。可是,现在的房地产市场是政府垄断土地供给、房地产商垄断房屋供给的垄断性市场。这样的市场虽然便于政府调控,但也是造成目前房地产价格高涨、广大居民买不起房的根本原因之一(另一原因是货币流动性过剩和低利率化)。这样的市场秩序决不应维持,而是需要打破,小产权房正好是打破政府垄断、建立竞争性市场的有效手段。

许多专家预言一旦开放小产权房,房价立马会降下来。但是房价降得多,就会损害已经高价拿地的开发商、高价购房的业主的利益以及银行和地方政府的利益,所以找出会打乱房地产市场秩序这条理由来反对开放小产权房,意图继续维持垄断性房地产市场的市场秩序,却没有意识到垄断性的市场秩序是必须、必然要打破的。没有竞争性的房地产市场,房地产价格就不可能回归到合理水平。所以,这条理由不应成为禁止小产权房的理由,恰好相反,正是小产权房须开放的理由。

4.小产权房不合法,产权得不到法律保障,损害购房人的利益。

这是现行土地管理法造成的。有法必依,在修法之前,仍须执行,这是法治不可颠覆的原则,但有法必依终归要以法的合理性为前提。

1986年民法通则规定:所有权具有占有、使用、收益、处分的权能,无论国有土地、集体土地都是同等的。土地做什么用途,用于农业还是用于建设,即土地利用决策权,是其使用、收益、处分权能的体现。当城市人口增加、城市基础设施改善使城郊农地区位条件改善、区位地租增值,集体的农地宜于建设住宅时,将农地转为住宅用地或者设定建设用地使用权交由他人来建设住宅,土地所有人获得地租,这是行使所有权分内之事。除非集体土地所有人行使其所有权损害公共利益,国家才有权加以限制和纠正,否则无权干预。

宪法规定国家为公共利益的需要可以征收集体土地。土地管理法为保护耕地,要控制建设用地是合理的,但采取的手段,是只许政府把地征过来,变成国有土地,才能建设住宅,而不许集体土地所有人使用自己的土地建设商品住宅。这就等于取消集体土地的所有权和建设用地使用权,以公权侵犯私权,造成两种所有制的不平等,显然不合民法通则和宪法。

十多年来实践证明:小产权房的出现是好事,它增加了农民集体的财产性收入,扩大了商品房的市场供应,为农民工和城市居民提供了廉租房、廉价房,还起到平抑城市商品房价格的作用,减轻政府提供保障房的,功不可没;虽有建设脏乱差、乱占耕地的缺陷,可以通过加强规划管理来解决,对于增进全社会福利来说利大于弊。权衡利弊,应当修法,将小产权房合法化,而不是强调它不合法而予以取缔。

目前对土地管理法已在进行某些政策调整,如2007年广东省出台关于加强农村宅基地管理的通知,允许农民合法的宅基地上市流转并取得收益;最近国土资源部允许北京、上海利用集体土地建设租赁房;土地管理法修法也在研究集体土地入市的问题。切不可干今天对小产权房严格取缔、要拆房、判刑,明天又允许建造、销售,朝令夕改,损害政府公信力的傻事。

清理小产权房的办法

小产权房长期游离于土地管理之外,需要清理。清理的办法,首先要修法,修改土地管理法第四十三条、第六十三条以及物权法相应条款,按照中共十七大和物权法平等保护物权的原则,给予集体土地设定并处分建设用地使用权的权利,给予宅基地使用权人处分宅基地的权利,使小产权房合法化,去掉小产权房的恶名。

然后,对违背城镇规划侵占公共设施用地的加以拆建改造(但拆除房屋要给予成本价的补偿);在城镇范围内建房的补交城市维护建设税;对占用耕地的补交耕地使用税;出让转让集体土地房地产的补交契税,并补交与国有土地同样的土地增值税,但没有理由补交出让金,因出让金是建设用地使用权的租金,集体土地的建设用地使用权属于农民集体,其出让金应归农民集体所得而没有理由上交国家;农民出租、转让房屋的缴纳个人所得税。在交齐应交税金后,准予登记,发给土地使用证和房产证,将所谓小产权房纳入城乡统一的房地产市场,作为国有土地保障房的有益补充,并加强集体土地与国有土地同样的规划管理。

这才是清理小产权房的正道。

(作者为原国家土地管理局规划司副司长)

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